[미국은 지금] 임박한 인도-태평양 경제프레임워크(IPEF) 출범, 미국의 리더십을 위한 조건

김수동 산업연구원 통상정책실 연구위원

바이든 미국 대통령은 인도-태평양 지역의 경제 참여를 심화하는 이니셔티브인 인도-태평양 경제프레임워크(IPEF, Indo-Pacific Economic Framework)를 곧 출범시킨다. 이 협정은 전통적인 무역 협정과 다르게 네 가지 대표 의제를 바탕으로 다양한 경제 문제에 대해 협상을 진행하는 플랫폼 형식이다. 네 가지 대표 의제는 공정하고 탄력적인 무역, 공급망 복원력, 인프라·청정에너지·탈탄소화, 조세 및 반부패이다. 미국은 2023년 11월 자국에서 개최하는 아시아태평양경제협력체(APEC) 정상회담에 앞서 IPEF를 마무리할 예정이다. 미국은 협정에 참여할 후보 국가들과 접촉하여 협정의 형식과 내용을 설명하고 있다. 예비 참여국에는 호주, 뉴질랜드, 싱가포르, 일본, 한국과 같은 우방국뿐만 아니라 인도, 베트남, 말레이시아, 인도네시아와 같은 아시아 국가들이 포함되어 있다.

미국은 참여국들이 네 가지 의제에 모두 참여하도록 권장할 것이지만, 적어도 하나에 참여하면 IPEF의 회원국이 된다. 이는 가능한 많은 국가를 협정에 참여시키려는 의도이다. 한편 바이든 정부는 IPEF를 의회 승인이 필요하지 않은 행정협정의 형태로 추진하고 있다. 의회 승인 과정의 여러 어려움을 우회하기 위해 행정협정 형태로 IPEF를 구상했지만, 행정협정은 상원에서 비준된 조약보다 탈퇴가 쉽다는 점에서 불확실성을 내포하고 있다. 이미 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 미국이 철수한 사례를 지켜본 예비 참여국들은 이 협정의 지속가능성과 내구성에 의문을 표시한다. 그리고 일부 참여국들은 IPEF에서 한 약속을 이행하기 위해 입법 승인 절차를 거쳐야 할 수도 있다. 이 경우 참여국들은 자국민에게 무역 및 다자간 경제 참여의 이점을 분명하게 설명할 수 있어야 한다.

IPEF는 내용 측면에서도 전통적인 자유무역 협정과 구별된다. 이 협정은 관세 철폐와 같은 시장접근 개선을 제공하지 않는다. 게다가 시장접근과 같은 분명한 혜택 없이 노동, 환경, 디지털 무역 등 분야에서 구속력을 가진 높은 수준의 규정을 포함하고 있다. 팬데믹 이후 빠른 경제회복을 위해 고군분투하는 국가들에 협정 참여에 따른 과도한 비용은 부담스럽다. 이러한 상황은 협상을 주도하고, 성공적으로 체결하려는 미국에도 부담이다. 그리고 미국이 제안할 혜택이나 자원 제공에 대한 약속이 국내 산업에 투자하려는 바이든 정부의 우선순위와 상충하는 영역이 있다. 워싱턴이 직면한 어려운 과제는 참여국들이 시장접근과 같은 가시적인 혜택이나 이익 없이 높은 수준의 무역 규칙을 받아들이도록 설득하는 것이다.

이 설득 과정은 까다롭고 인내심이 필요한 작업이다. 공정하고 탄력적인 무역 의제에서 미국이 요구하는 노동, 환경, 농업, 디지털 경제 관련 규범은 참여국의 기존 정책과 반대되거나, 어려운 정치적 결정을 강요할 수 있다. 공급망 복원력 의제에는 중국에 대한 수출 통제와 기술 이전 요건을 강화하는 조항과 공급망에 대한 주권적 권한에 대한 도전적인 요청이 포함될 수 있다. 인프라·청정에너지·탈탄소화 의제에서 다루는 탄소 감축 목표를 달성하기 위해 미국 등이 다른 참여국에 충분한 재정 및 기술 지원을 제공할 것인지는 불분명하다. 조세 및 반부패 의제에서 참여국들은 글로벌최소법인세협정(GMCT)이나 유엔부패방지협약(UNCAC) 등에 더하여 미국이 추가적인 약속을 요구할 가능성에 대해 우려한다.

인도-태평양 지역의 국가들은 미국의 경제 참여를 요구하고 있고, IPEF는 그 방향으로 나아가는 큰 걸음이다. IPEF가 신뢰할 수 있고 내구성 있는 협정으로 간주되기 위해서 미국은 지역 파트너들과 더 긴밀히 소통하고 대화할 예정이다. 이를 통해 미국 정부는 IPEF의 성공을 위해 참여국의 요구사항과 의견에 귀를 기울이고 있다는 것을 보여주어야 한다. 그리고 미국 정책 입안자들은 IPEF의 형태, 기능, 혜택, 포괄성 및 내구성과 관련하여 예비 참여국들의 질문과 비판을 검토하고 응답해야 한다. 미국 정부는 이 협정의 목표가 공동의 경제적 이익을 증진하기 위한 긍정적인 동반자 관계 구축이라는 점을 분명히 한다. 그리고 미국의 참여와 다양한 혜택의 제공은 인도-태평양 국가들을 광범위하게 참여시키는 밑거름이 된다.

IPEF는 중요한 지정학적 순간에 미국의 리더십을 강화하고, 인도-태평양 국가들과의 관계를 심화하는 훌륭한 기회이다. IPEF의 성공은 세계에서 가장 역동적인 지역에서 미국의 경제적 및 전략적 이익을 증진하는 데 이바지할 것이다. 미국은 자국 내 제약조건과 조화하는 높은 수준의 규칙과 표준에 대한 참여국의 약속을 끌어내야 한다. 동시에 지역 파트너들의 참여를 유인하기 위한 충분한 혜택을 제공하는 문제에서 적절한 균형점을 찾아야 한다. 18개월의 짧은 기간 안에 다수의 국가가 협정에 합의하려면 초기 참여국 수는 제한될 수밖에 없다. 이달 말에 개최되는 한미 정상회담에서 미국은 한국의 IPEF 참여를 타진할 가능성이 있다. 여기서 우리 정부가 어떤 답을 내놓을지 자못 궁금하다.